城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù),也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。目前,我國城鎮(zhèn)化率已達52.57%,距離發(fā)達國家80%的平均水平還有很大差距,而這個差距就是中國經(jīng)濟未來發(fā)展的巨大空間。
作為我國中長期投融資主力銀行,國家開發(fā)銀行多年來堅持以市場化方式服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略,在支持城鎮(zhèn)化方面進行了一系列有益的實踐,探索出一條開發(fā)性金融支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新路。本報今天刊發(fā)這篇報道,介紹國開行支持新型城鎮(zhèn)化的做法和經(jīng)驗,希望對廣大讀者有所啟發(fā)。
——編 者
當前,“城鎮(zhèn)化”已成為中國經(jīng)濟的高頻詞匯。黨的十八大報告明確指出,要堅持走中國特色城鎮(zhèn)化的道路,將城鎮(zhèn)化視作全面建成小康社會的載體之一和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重點之一。新型城鎮(zhèn)化在實現(xiàn)全面建成小康社會的實踐中占據(jù)越來越重要的地位。
國家開發(fā)銀行近日召開的年度工作會上傳來消息,2013年該行將把50%以上的新增貸款投向城鎮(zhèn)化及配套建設(shè),為實體經(jīng)濟發(fā)展提供有效的融資支持。這不禁讓人對金融機構(gòu)在我國城鎮(zhèn)化浪潮中發(fā)揮的作用充滿期待。
未來城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場將轉(zhuǎn)向中小城市和重點小城鎮(zhèn),在這些地方推進城鎮(zhèn)化,不僅缺資金,更缺吸引資金可持續(xù)進入的體制機制。國開行董事長陳元表示,作為中國城鎮(zhèn)化進程中的見證者、參與者和推動者,該行在新型城鎮(zhèn)化過程中,可以發(fā)揮開發(fā)性金融 “逢山開路、遇水架橋”的先鋒作用,主動建設(shè)市場、建設(shè)制度,具有廣闊的發(fā)展空間。
創(chuàng)新模式
啟動經(jīng)濟增長引擎
“云開看樹色,江靜聽潮聲”。這句古詩描寫的是安徽省蕪湖市的秀美景色。位于長江南岸的蕪湖市,自古以來就是人杰地靈的膏腴之地。而這座城市與國開行支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐,有著緊密的聯(lián)系。
上世紀90年代末,與整個中國一樣,蕪湖也處于新一輪經(jīng)濟社會發(fā)展的起飛期,城市基礎(chǔ)設(shè)施亟待推進。但由于城建類項目自身經(jīng)濟效益不明顯,政府財力不足,資金緊張成為制約蕪湖基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的瓶頸。1998年,國家開發(fā)銀行與安徽省簽署合作協(xié)議,構(gòu)建了一種新型的銀政合作關(guān)系,核心就是將國開行的融資優(yōu)勢和地方政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢有機結(jié)合,推動城鎮(zhèn)化加快發(fā)展。這一思路率先在蕪湖進行了實踐。
1998年冬天,國開行與蕪湖建設(shè)投資公司簽訂了10.8億元十年期貸款協(xié)議,資金主要用于蕪湖市公路建設(shè)、城市供水系統(tǒng)改善以及廢物處理填埋場建設(shè)等6個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。此后,這種合作方式在全國各地推廣開來,成為國開行支持城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的新模式。
國開行與蕪湖的合作效果顯著。該市通過短期內(nèi)集中投入大量資金,直接推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及相關(guān)的建筑、建材、房地產(chǎn)、旅游等行業(yè)的發(fā)展,拉動了區(qū)域經(jīng)濟的增長。蕪湖建投也從成立初期總資產(chǎn)3.19億元、單一從事政府指定項目的辦事機構(gòu),發(fā)展成為一家總資產(chǎn)超650億元、擁有奇瑞汽車、徽商銀行等股權(quán)的多元化企業(yè)。
在國開行的支持下,蕪湖市2012年財政收入337億元,較1998年增長近18倍,財政人均可支配財力和建設(shè)財力大幅提高,投資環(huán)境明顯改善。對此,時任蕪湖市代市長、現(xiàn)任安徽省常務(wù)副省長詹夏來不無感慨地說:“國開行的貸款對當時的蕪湖市來說是一筆天文數(shù)字,這筆貸款支持的基礎(chǔ)設(shè)施項目完成后,蕪湖的城市化、工業(yè)化甚至整體經(jīng)濟都發(fā)生了質(zhì)的變化?!?BR>
國開行這一新模式的成功之處,在于各相關(guān)方開創(chuàng)性地運用各自優(yōu)勢,充分挖掘了地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的巨大潛力,既提高了政府信用,也保證了國開行貸款成為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。同時,構(gòu)建了良性循環(huán)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制,培育了市場化的投融資平臺載體,打通了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資通道,引領(lǐng)了商業(yè)銀行等社會資金的積極介入,為持續(xù)、快速、高效推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)奠定了雄厚基礎(chǔ)。
一枝獨秀不是春。1998年以后,該模式如星火燎原般在全國遍地開花,成為銀行融資支持城建的標準“模板”,形成了金融財政良性互動、共同拉動城市建設(shè)的良好局面。對此,陳元說,國開行將城投公司改造為規(guī)范的融資平臺,創(chuàng)立了一種全新的地方政府融資模式,為破解我國城建融資難題,緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展資金瓶頸找到了突破口,形成了“銀政雙贏”的局面。
天津案例也值得一提。2003年,國開行與天津市簽訂了合同金額500億元人民幣的合作協(xié)議,主要用于市區(qū)快速路網(wǎng)、海河水域綜合治理改造、環(huán)境綠化綜合治理、地鐵建設(shè)、土地資源收購整理等城市重點基礎(chǔ)設(shè)施項目。這是當時我國金融機構(gòu)中數(shù)額最大的單筆貸款。2006年,天津獲得國開行大額貸款支持三年之后,人均公共綠地面積增長70.5%,垃圾無害化處理率從55%提高到81%,全市GDP增長1613億元,增幅78.6%。
國開行與天津的此次合作,實現(xiàn)了兩個“有機結(jié)合”:將無收益基礎(chǔ)設(shè)施貸款還款來源與土地增值收益有機結(jié)合,將基礎(chǔ)設(shè)施融資機制與“經(jīng)營城市”理念有機結(jié)合。時任天津市市長的戴相龍評價說,國開行支持的不是一個項目,一個行業(yè),而是支持開發(fā)一個地區(qū)、一座城市。
天津案例的核心是把國際先進金融原理和中國國情相結(jié)合,通過市場化的方式,構(gòu)建了適合我國國情的城建融資新模式,在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)提速的大潮中彰顯了開發(fā)性金融的先鋒、先導和先進性作用。財政部科研所所長賈康認為,開發(fā)性金融實現(xiàn)了政府組織優(yōu)勢與銀行融資優(yōu)勢有機結(jié)合,積極建設(shè)市場和培育市場,探索出了一系列中國特色的金融創(chuàng)新。
隨著開發(fā)性金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的成熟,國開行對城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的貢獻大幅提升,發(fā)揮出不可替代的作用。到2012年底,國開行城鎮(zhèn)化貸款余額3.2萬億元,位居同業(yè)第一,占該行貸款余額的66%,不良貸款率低于0.3%。借力開發(fā)性金融,我國城鎮(zhèn)化步伐大為加快,各地城市面貌煥然一新,城鎮(zhèn)建設(shè)成為拉動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要引擎。
規(guī)劃先行
融資助力城鄉(xiāng)一體化
“我們現(xiàn)在是按照科學規(guī)劃來發(fā)展,決策更有底氣了,目標也更清晰,這些居住區(qū)和農(nóng)田的布局,都是經(jīng)過仔細規(guī)劃的?!彼拇ㄊ⌒陆蚩h興義鎮(zhèn)黨委書記周敏興致勃勃地介紹全鎮(zhèn)的新貌:居民區(qū)一排排小樓整齊排列,附近的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)則是一派生機盎然的景象。興義鎮(zhèn)是國開行與成都市推動村鎮(zhèn)規(guī)劃合作的五個試點鎮(zhèn)之一,在該行3.4億元承諾貸款支持下,興義鎮(zhèn)有機生態(tài)農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)發(fā)展初具規(guī)模。
十八大報告明確指出,城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑,要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制,著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進城鄉(xiāng)一體化。2013年初,中央一號文件再次聚焦城鄉(xiāng)一體化,強調(diào)以城鄉(xiāng)一體化解決“三農(nóng)”問題。城鎮(zhèn)化是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑。反過來,只有破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),才能保證新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。
“規(guī)劃先行”是開發(fā)性金融的原理之一,國開行將這一原理廣泛運用到支持城鄉(xiāng)一體化的實踐中。2007年,成都獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。從那時起,國開行抓住規(guī)劃這個源頭,深度介入成都的試點工作,助力成都以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域成都”的理念破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。該行與成都市密切合作,選擇了包括新津縣興義鎮(zhèn)在內(nèi)的幾個村鎮(zhèn)為試點,按照“產(chǎn)業(yè)支撐、特色鮮明、配套完善、安全適用、經(jīng)濟省地”的原則,在規(guī)劃方面給予支持。經(jīng)過兩年的努力,雙方總結(jié)制訂了《成都市村鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)導則》,以科學規(guī)劃為成都破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)打開了門路。
在“規(guī)劃先行”的指導下,國開行與成都市簽訂《開發(fā)性金融支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)合作備忘錄》。雙方以小城鎮(zhèn)特別是遠郊市縣小城鎮(zhèn)建設(shè)為重點,以新成立的成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司為平臺,采用“統(tǒng)一評審、單項承諾、逐個簽訂合同”的模式,推動34個子項目統(tǒng)一融資、統(tǒng)一建設(shè)。國開行為這些項目累計發(fā)放貸款31.5億元。目前,國開行貸款支持的農(nóng)村新型社區(qū)全部竣工,覆蓋成都市大部分區(qū)縣,建筑面積超過250萬平方米,支持7萬多名農(nóng)民入住新居,新增流轉(zhuǎn)土地約6萬余畝,取得了非常好的社會效益和示范效應(yīng),有力地促進了“天府之國”的城鄉(xiāng)一體化進程。
在東部沿海的江蘇省,國開行支持城鄉(xiāng)一體化的實踐同樣穩(wěn)步推進。為支持長江三角洲腹地的丹陽市城鄉(xiāng)一體化建設(shè),該行對丹陽市政府融資平臺——丹陽投資集團進行扶植,通過信用建設(shè)構(gòu)造均衡現(xiàn)金流,不斷增強其活力和融資能力。在國開行的支持下,丹投集團總資產(chǎn)不斷攀升,從成立初期賬面資金僅有1萬元,發(fā)展到資產(chǎn)近200億元,由當初商業(yè)銀行“不敢沾”變?yōu)榻鹑跈C構(gòu)的“座上賓”。丹投集團的發(fā)展,使得丹陽城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的融資渠道進一步多元化,投融資能力進一步增強。這些年,通過丹陽投資平臺,開發(fā)性金融長期大額資金不斷注入丹陽城建領(lǐng)域,同時引導多方資金共同支持城鄉(xiāng)一體化建設(shè)各個領(lǐng)域,丹陽市新市區(qū)、新市鎮(zhèn)、新社區(qū)建設(shè)日新月異。丹陽與國開行的合作,已經(jīng)成為開發(fā)性金融支持縣域經(jīng)濟社會發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化的成功樣本。
常熟市古里鎮(zhèn)是江南文化底蘊深厚的國家歷史名鎮(zhèn),也是國開行支持城鄉(xiāng)一體化和小城鎮(zhèn)建設(shè)的試點之地。圍繞農(nóng)民社區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、古村落保護工程等項目,該行進一步深化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合作,共同推動地方城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破解。如何調(diào)動城鄉(xiāng)各種經(jīng)濟成分參與,尋找與銀行融資的契合點,實現(xiàn)以市場化的方式支持小城鎮(zhèn)建設(shè),達到城鄉(xiāng)一體化的目的,確實需要精心規(guī)劃。國開行積極探索,構(gòu)建了集“規(guī)劃引領(lǐng)、融資推動、綜合開發(fā)”于一體的小城鎮(zhèn)融資新模式,通過引入民營企業(yè)和集體經(jīng)濟,打造股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的市場主體,有效落實還款來源,實現(xiàn)了以市場化方式推進新型小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標。為縮小城鄉(xiāng)差距,結(jié)合江南文化名鎮(zhèn)保護與建設(shè)的特色,該行重點支持了古里農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、地方文化保護、農(nóng)民生活社區(qū)化等項目。目前,國開行已授信4.6億元、發(fā)放2.2億元支持古里城鄉(xiāng)一體化建設(shè),使古里成為蘇南地區(qū)破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實踐的典型案例。
改善民生
實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”
一提到城鎮(zhèn)化,許多人會聯(lián)想到這樣的場景:林立的高樓,平整的瀝青路面,完善的基礎(chǔ)設(shè)施,蓬勃發(fā)展的產(chǎn)業(yè)等等。誠然,這些硬件條件是城鎮(zhèn)化不可或缺的,但中國正在推進的新型城鎮(zhèn)化遠遠不止這些。城鎮(zhèn)化必然帶來人的集聚,人的集聚也必然產(chǎn)生各種民生問題。搞好民生建設(shè),正是實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的題中應(yīng)有之義?!俺擎?zhèn)化不能這邊高樓,那邊棚戶。推進城鎮(zhèn)化,核心是人的城鎮(zhèn)化,目的是造福百姓和富裕農(nóng)民”。
從遼寧撫順市區(qū)往東南方向驅(qū)車十幾分鐘,就會看到一大片黃白相間的樓房。這片叫做莫地溝的居民區(qū)看上去與普通小區(qū)沒有什么區(qū)別,但這里的居民卻有著不一樣的心情。小區(qū)居委會的工作人員說:“莫地溝原先是一片棚戶區(qū),棚改前,為了取暖,整天要扒火炕里的積灰,要么就是打煤坯,指縫和手紋總是黑的,咋洗也洗不干凈?!?BR>
對于老工業(yè)基地遼寧而言,像莫地溝這樣建在城市邊緣、礦區(qū)、廠區(qū)的低矮棚戶區(qū),一直是地方政府心中的痛。雖然多年來不斷改造,但直到2004年底,遼寧仍有建筑面積在5萬平方米以上的城市集中連片棚戶區(qū)848萬平方米,有近160萬人住在幾十年前遺留下來的棚戶區(qū)里,預(yù)計需投入改造資金達187億元。棚戶區(qū)問題處理不好,勢必阻礙工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程。
由于棚戶區(qū)大多位于城市邊緣地帶,像遼寧撫順、本溪、阜新等地的棚戶區(qū)甚至位于采煤沉陷區(qū),土地開發(fā)價值低,很難吸引商業(yè)信貸資金進入,“缺錢”成為各地政府解決棚戶區(qū)問題的最大障礙。“政府熱點,雪中送炭”,是開發(fā)性金融的重要內(nèi)容。國開行充分發(fā)揮中長期投融資的優(yōu)勢,以遼寧棚改為突破口,逐步走出了一條支持城市棚戶區(qū)改造的新路。
2005年初春,一場徹底改變棚戶區(qū)面貌的“一號工程”在遼寧省各地拉開了帷幕,塵封多年的棚改夢想開始綻放。這年3月,國開行發(fā)放首筆30億元貸款,給遼寧棚戶區(qū)改造注入了啟動資金,開啟了我國銀行業(yè)支持保障房建設(shè)的先河。在各方的大力配合下,遼寧的棚戶區(qū)以每天1萬平方米的速度迅速消失,一排排嶄新的樓房拔地而起。僅在莫地溝地區(qū),就動遷棚戶區(qū)居民1487戶,建新樓106棟,安置回遷居民6000多戶、1.6萬余人。到2006年底,遼寧5萬平方米以上城市集中連片棚改提前一年結(jié)束,全省11個城市約120萬棚戶區(qū)居民從低矮破敗的棚戶房遷入寬敞明亮的新樓房,百姓紛紛盛贊這項民心工程。同時,棚戶區(qū)改造項目盤活了城市土地資源,提升了城市功能和形象。
“遼寧棚改體現(xiàn)了開發(fā)性金融的高能量,其關(guān)鍵在于把不具備貸款條件的項目,變成具備貸款條件的項目,打通融資瓶頸,構(gòu)造一種可持續(xù)的業(yè)務(wù)模式,最終引領(lǐng)商業(yè)資金、社會資金共同進入?!眹_行遼寧分行有關(guān)人士表示,“通過我們幾年的運作,不僅棚改進行順利,回收貸款也很順利,政府有足夠的資金提前償還貸款,一個公益性項目帶來了增值收益,土地被盤活、商業(yè)價值顯現(xiàn)出來?!?BR>
遼寧棚戶區(qū)改造的成功,讓人們看到了開發(fā)性金融在支持“人的城鎮(zhèn)化”方面的獨特作用。這套特色鮮明的棚改融資模式也在各地生根發(fā)芽,開花結(jié)果。目前,國開行的棚戶區(qū)改造項目已經(jīng)擴展到除西藏外的所有省份,一排排配套齊全的高樓替代了原來的矮工棚、爛土屋,一批批低收入群眾陸續(xù)告別了棚戶區(qū),開始了嶄新的生活。在這場關(guān)乎數(shù)百萬居民切身利益的浩大工程中,國開行的社會責任感和融資模式發(fā)揮了關(guān)鍵作用。
也正是從棚改起步,國開行開啟了支持保障性安居工程之路?!拔覀冞\用開發(fā)性方法,創(chuàng)新融資模式,不斷將支持領(lǐng)域擴展到廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房、公共租賃住房及棚戶區(qū)改造等5大類保障性住房建設(shè)?!眹_行評審三局有關(guān)負責人表示。截至2012年底,該行累計發(fā)放貸款6744億元,支持包括棚戶區(qū)改造在內(nèi)的各類中低收入住房建設(shè),惠及2316萬名中低收入群眾,市場份額超過整個金融業(yè)半壁江山。國開行已經(jīng)成為我國保障性住房建設(shè)的主力銀行。
要“安居”,更要“樂業(yè)”。就業(yè),關(guān)乎社會穩(wěn)定和民生福祉。沒有穩(wěn)定的就業(yè),就談不上城鎮(zhèn)化,談不上城鄉(xiāng)一體化。近年來,在支持城市居民創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)等方面,國開行也做出了有益探索。
“國開行是下崗職工的金融后盾?!边@是陜西省白水縣倉頡文化發(fā)展有限責任公司創(chuàng)建人楊民俠念念不忘的一句話。幾年前,從原單位下崗的楊民俠在國開行創(chuàng)業(yè)促就業(yè)小額貸款的支持下,創(chuàng)辦了自己的文化公司,經(jīng)過幾年的發(fā)展,如今在當?shù)匾呀?jīng)小有名氣。
在四川,國開行早在2004年就啟動了社區(qū)金融,融資支持社區(qū)弱勢群體創(chuàng)業(yè)、就業(yè),目前覆蓋面日益擴大,受益者遍及四川省8個市(區(qū)、縣)。許多下崗職工、進城農(nóng)民和軍轉(zhuǎn)干部迸發(fā)出巨大的創(chuàng)業(yè)熱情,開起了一家家花店、茶館、冷飲店,通過勤勞的雙手改善了生活,改變了命運。截至2012年底,國開行中小企業(yè)貸款余額達1.9萬億元,支持小微企業(yè)、個體工商戶等187萬戶,創(chuàng)造就業(yè)崗位近500萬個。
除了住房和就業(yè),國開行還大力支持了醫(yī)療、環(huán)保、助學、“三農(nóng)”、應(yīng)急貸款等民生領(lǐng)域?!霸鰪妵?,改善民生”,肩負這一使命的國開行在解千萬百姓民生之憂的同時,無形中促進著經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,為中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展夯實“軟基礎(chǔ)”,讓“城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化”這一理念一步步變?yōu)楝F(xiàn)實。