黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革,大幅度減少政府對資源的直接配置,推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制,允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道,允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營,研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)等。這些論述表明,黨中央國務(wù)院對新型城鎮(zhèn)化投融資體制的深化改革和機(jī)制創(chuàng)新,已經(jīng)提出明確的方向和目標(biāo),對今后規(guī)范地方政府投融資行為,加快政府投融資平臺的發(fā)展轉(zhuǎn)型,一定會帶來積極和深遠(yuǎn)的影響。
首先從政府投融資體制改革的方向上看。今年9月6日,國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》【國發(fā)(2013)36號】也明確指出,要推進(jìn)投融資體制和運營機(jī)制改革,建立政府與市場合理分工的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制。政府應(yīng)集中財力建設(shè)非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目,要通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等多種形式,吸引包括民間資本在內(nèi)的社會資金,參與投資、建設(shè)和運營有合理回報或一定投資回收能力的可經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目,在市場準(zhǔn)入和扶持政策方面對各類投資主體同等對待。創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投資項目的運營管理方式,實行投資、建設(shè)、運營和監(jiān)管分開,形成權(quán)責(zé)明確、制約有效、管理專業(yè)的市場化管理體制和運行機(jī)制。改革現(xiàn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)單位管理模式,向獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化管理模式轉(zhuǎn)變。從上述精神可以看出,地方政府一方面要充分發(fā)揮市場這只無形的手的作用,同時也要管好政府過多的插手和不應(yīng)該的伸手行為。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中,應(yīng)該堅持能夠交給市場解決的堅決交給市場去辦。政府主要應(yīng)該加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施,加強(qiáng)市場活動的監(jiān)管。同時應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)政府投融資平臺的實體化運作和市場化轉(zhuǎn)型。
其次從新型城鎮(zhèn)化融資活動的開展上看。黨中央國務(wù)院十分重視金融創(chuàng)新和擴(kuò)大利用社會資金參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)。其中《決定》中提出的“兩個允許、一個建立”的重要闡述,就為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資提供了嶄新的思路,也釋放了這樣一些信號。一是地方政府發(fā)債未來將成為常態(tài)化的政府融資行為之一,同時允許地方政府采取多種合法的方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。二是擴(kuò)大民間資本和社會資金參與政府項目的投資和運營,允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。三是要研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu),以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的需要。
第三從深化國企改革、激發(fā)國有資本活力來看?!稕Q定》也特別強(qiáng)調(diào)了搞好、搞活國有企業(yè)的重要性。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中,無論是國有的產(chǎn)業(yè)性公司還是政府的投融資平臺,都需要結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景,進(jìn)行重新定位,以最大限度的發(fā)揮好應(yīng)有的功能。特別是對國有資本控股經(jīng)營的自然壟斷性行業(yè)或國有企事業(yè)單位(包括政府投融資平臺),必須按照政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革要求,從治理結(jié)構(gòu)、運作機(jī)構(gòu)和管理架構(gòu)上,進(jìn)行徹底的變革,真正按照市場化規(guī)則和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,規(guī)范日常的運行和管理,通過建立科學(xué)化和規(guī)范化的管理制度和流程,不斷提升內(nèi)部管理和國有資產(chǎn)經(jīng)營水平。
四是從深化行政管理體制改革,加大政府購買服務(wù)來看?!稕Q定》也提出了非常明確的要求。要完善地方政府融資平臺的建設(shè),推動其經(jīng)營模式創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展,就需要理順政府部門和投融資平臺的關(guān)系。一方面要改革行政管理體制和強(qiáng)化市場化運作,提高政府購買服務(wù),包括回購存量資產(chǎn)的能力。另外一方面,就是在政府支持下進(jìn)行政府項目的市場化運作。政府投融資平臺負(fù)責(zé)盤活城市土地資源、無形資產(chǎn)資源、國有資產(chǎn)等,而政府部門則應(yīng)該一切圍繞政府融資和投融資平臺融資做好服務(wù)。對于與政府部門有關(guān)的服務(wù)還包括兩個部分:一是政府消費性的服務(wù),如政府部門為維持自身正常運轉(zhuǎn)和履行職能所需要的服務(wù)。二是政府向社會提供其職責(zé)范圍內(nèi)的用于社會公共需要的服務(wù),即公共服務(wù),也可以向政府投融資平臺購買。顯然,《決定》所包含的購買服務(wù)是非常廣的概念。過去,公共服務(wù)由政府自身或者設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行生產(chǎn),是公共服務(wù)的供給者和生產(chǎn)者,《決定》的出臺標(biāo)志著從國家層面將政府的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者,社會組織作為購買行為的承接者為公眾生產(chǎn)滿足其需要的服務(wù)。政府委托購買關(guān)系的確立將進(jìn)一步促進(jìn)政府服務(wù)采購范圍的拓展和質(zhì)量、效益的提升,使貨物、工程、服務(wù)采購的結(jié)構(gòu)更趨科學(xué)和合理。